Relazione del Dr.
Giorgio Ferigo della USL di Tolmezzo
tenuta per l´occasione del Critical Wine
2006 a Genova
1. C'era una volta l'autorizzazione sanitaria.
Milioni di italiani la conoscono. Tutti quelli che hanno aperto un bar
o un ristorante, tutti quelli che hanno organizzato una sagra, tutti
quelli che hanno inaugurato un prosciuttificio o un'industria
conserviera, tutti quelli che fanno i formaggetti nella loro azienda, o
il salame, o il miele, si sono dovuti procurare un'autorizzazione
sanitaria, una o più volte nella vita.
Il fondamento «teorico» dell'autorizzazione sanitaria era questo:
«l'autorizzazione toglie un limite all'esercizio di un diritto proprio
del privato... è una forma di controllo pubblico su attività private,
che si esercita subordinando il loro svolgimento al consenso della
pubblica amministrazione».
Preparare cibo da somministrare al prossimo è diritto «subiettivo» di
ogni cittadino che desideri esercitarlo; ma è nel contempo attività
senza pari pericolosa - più della Luftwaffe, più degli Spitfire nei
cieli di Dresda - pensavano i nostri legislatori. La pericolosità
insita nella cottura dell'intingolo o nella mescita del vino rosso
costituisce una «condizione ostativa» all'esercizio di questo diritto
«subiettivo».
Tuttavia, particolari cautele possono rimuoverla, o attenuarla. Le
particolari cautele sono minuziosamente elencate nel dpr 327/1980, e
sono di tipo «strutturale»; la pubblica amministrazione le scrutina su
una relazione e le scruta durante un sopralluogo: se le piastrelle e i
lavabi, le finestre e le porte, il frigo e il bancone, le pignatte e le
cuccume, i forchettoni e i mescoli, i batticarne e i segaossa, i
taglieri e i ceppi sono presenti e vengono riscontrati idonei, la
spaventevole pericolosità connessa con la preparazione degli alimenti
si ritiene rimossa o attenuata.
Le condizioni ostative scompaiono.
Il diritto «subiettivo» si ripristina (o «si espande a pieno» - come
pure si dice).
L'attività si autorizza.
L'oste può finalmente preparare in tutta calma le polpette all'arsenico
da somministrare a causidici legulei e burocrati, per farne
conveniente strage.
2. I requisiti «igienico-sanitari» necessari per rilasciare
l'«autorizzazione sanitaria» soffrono di almeno due importanti difetti.
Innanzitutto, l'igiene non è uno stato, bensì un processo: vale a dire,
una serie di atti semplici ma ripetuti quotidianamente o più volte al
giorno, capaci di eliminare temporaneamente la sporcizia, la polvere, i
batteri, che tuttavia un'ora dopo ricominceranno a depositarsi, ad
accumularsi, a proliferare. Soltanto l'imprenditore può garantire che i
locali, facilmente pulibili lavabili e disinfettabili - come voleva la
legge -vengano davvero lavati puliti e disinfettati.
(Si possono fare migliaia di esempi... il comando non manuale...
l'antilatrina... le piastrelle alle pareti...).
In secondo luogo, la legge non distingue tra una multinazionale dello
yogurt e un'osteria di villaggio o una macelleria di paese; tra
alimenti deperibili e alimenti sempiterni; tra cibi che possono venir
consumati fra tre anni a mille chilometri di distanza e cibi che
vengono consumati ancora bollenti e nella sala accanto alla cucina; tra
alimenti che danno un rischio per la salute basso o nullo e alimenti
che danno un rischio per la salute è elevato o altissimo.
È davvero facile arguire che la salubrità degli alimenti non dipende
dai metriquadri di piastrelle e dall'acciaio inossidabile dei banconi,
ma dall'uso ripetuto di Spic&Span e dalla cura nella preparazione e
conservazione dei cibi.
L'utilizzo dei detergenti e la scelta degli ingredienti, dei tempi di
cottura, delle temperature di conservazione non si possono verificare
durante quel sopralluogo preventivo che fa la pubblica amministrazione
(cioè, l'ASL) per rilasciare l'autorizzazione sanitaria.
Infatti, durante il sopralluogo, gli addetti mica lavorano...
Così l'autorizzazione sanitaria è una pratica di clamorosa inutilità.
A meno di non mettere alle spalle di ogni cuoco un
funzionario-poliziotto per verificare che le condizioni «ostative»
siano davvero rimosse almeno una volta al dì.
Milioni di poliziotti per milioni di esercizi...
3. È chiaro che bisogna(va) cambiare direzione.
La responsabilità «effettiva» non può che essere in capo
all'imprenditore, che è insieme garante e responsabile della salubrità
dei cibi che distribuisce, e che paga il fio se sgarra; e non invece in
capo alla pubblica amministrazione.
Questo era già chiaro con il D. Lgs. 155/1997 sull'igiene dei prodotti
alimentari - quello, per intenderci, «dell'HACCP», che definisce «tutte
le misure necessarie per garantire la sicurezza e la salubrità dei
prodotti alimentari»; quello che afferma che «il responsabile
dell'industria alimentare è anche responsabile che tutte le fasi di
preparazione del cibo siano effettuate in maniera igienica».
Dunque, il processo «igienico» è affidato - com'è logico e ragionevole,
e com'è sempre accaduto - alla responsabilità del produttore. Il
sistema è definito (pleonasticamente) come autocontrollo.
Il produttore è autonomo nell'individuare le soluzioni anche
tecnologiche più consone al tipo ed alle dimensioni della sua azienda.
Le soluzioni che egli ha individuato, purché siano efficaci a garantire
la salubrità dei prodotti, vengono accettate dall'autorità che
controlla l'autocontrollo.
Tuttavia, anche questo sistema aveva due difetti.
Il primo è questo: a rigor di logica, e date le premesse, si sarebbe
dovuto dedurre che l'autorizzazione sanitaria, già dal 1977, era
defunta.
Ahimé, questo non è stato vero, per il solito vizio italico di
introdurre leggi nuove senza abrogare le leggi vecchie, senza
verificare la coerenza di queste con quelle, e senza nemmeno eliminare
le incongruenze.
Cosicché, ne è venuto fuori che l'Autorità autorizza l'imprenditore ad
usare autonomamente la sua autonomia imprenditoriale, affinché possa
autonomamente fare quello che l'autorità gli ha concesso di fare.
Ne è venuto fuori che gli adempimenti si sono sommati, e che il
produttore di alimenti - anziché farne uno - adesso ne doveva fare due.
Il secondo difetto era quello di cui soffriva già il regime
autorizzativo - cioè prevedere obblighi uguali per situazioni anche
abissalmente diverse: cosicché il sistema HACCP, inventato per mandare
gli astronauti nello spazio (progetto di volo Mercury) è stato
catapultato nell'agriturismo di Bondeno senza paracadute e senza
attenuanti.
4. Però - grazie a dio e a Bruxelles - le furbizie italiche non reggono
a lungo.
Il regolamento CE 852/2004, in vigore anche in Italia dal primo gennaio
2006, giustizia definitivamente ambedue questi difetti.
L'italiano è bruttino; il concetto è chiarissimo: «La responsabilità
principale per la sicurezza degli alimenti incombe all'operatore del
settore alimentare».
Perciò, l'imprenditore non deve più essere «autorizzato», ma deve
semplicemente notificare all'autorità la sua intenzione di aprire un
locale, un'impresa alimentare, una produzione di formaggi pecorini.
«Ogni operatore del settore alimentare notifica all'opportuna autorità
competente, secondo le modalità prescritte dalla stessa, ogni
stabilimento posto sotto il suo controllo che esegua una qualsiasi
delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione di alimenti,
ai fini della registrazione del suddetto stabilimento» (art. 6, p. 2).
La notifica serve affinché la pubblica amministrazione (qui da noi:
l'ASL) possa esercitare la dovuta vigilanza. Che si esercita sulle fasi
di lavorazione, sui rischi e sui pericoli; che si esercita, cioè, dopo
l'apertura dell'esercizio commerciale.
Anche la vigilanza non è più come prima, con la sua distanza, di status
e di potere, tra controllore e controllato: essendo il controllato
soltanto un cittadino ed avendo dalla sua soltanto l'esperienza (anche)
secolare, il rigore professionale e magari l'evidente approvazione dei
consumatori; ed essendo il controllore un pubblico ufficiale o
addirittura un ufficiale di polizia giudiziaria ed avendo dalla sua le
leggi, i regolamenti, i pregiudizi e le superstizioni igieniche, ed
alle spalle un intero Stato che la pensa come lui.
Adesso, la vigilanza vaglia le soluzioni proposte, le discute con
l'imprenditore, ne valuta la congruenza con il fine dichiarato - che è
quello di garantire prodotti salubri - tiene in gran conto l'esperienza
e la tradizione. L'audit - che è un confronto tra convinzioni tecniche
- diventa un momento fondamentale della vigilanza; le convinzioni
tecniche debbono essere dimostrate, dall'una e dall'altra parte.
È la procedura «europea»: razionale, efficace, semplice.
5. Per la patria del diritto, troppo razionale, troppo efficace, troppo
semplice.
Cosicché, cosa ti inventano i nostri soloni?
Ti inventano (Accordo Stato-Regioni del 9 febbraio 2006) che la
notifica si fa attraverso la cosiddetta «dichiarazione inizio attività
differita» (DIA). E qui cominciano le complicazioni, e le assurdità.
È ovvio che il titolare debba dichiarare il vero. «Presupposto della
DIA è che al momento della presentazione della comunicazione, il
titolare dichiari che l'esercizio possiede i requisiti minimi
prestabiliti dalla norma in funzione dell'attività svolta». Dunque, la
comunicazione si può fare soltanto quando l'esercizio alimentare è
terminato e pronto ad aprire. Da quel momento - per aprirlo davvero al
pubblico - devono trascorrere 45 giorni. Per far che? Per far sì che
«l'ASL, se lo ritiene necessario, effettui un sopralluogo di verifica».
Può anche non ritenerlo necessario, e perciò non andarci affatto; può
andarci e trovare tutto in ordine; può andarci, trovare lievi
difformità, e prescrivere gli adatti accorgimenti; può anche
dichiararlo del tutto inidoneo.
Se l'imprenditore comincia la sua attività senza aspettare i 45 giorni
commette un atto illegittimo («va considerato alla stregua di un
soggetto privo di autorizzazione sanitaria» - ma non era stata
abrogata?). Se l'imprenditore notifica prima che il bar sia completato,
dichiara il falso.
Le cose si svolgeranno più o meno così.
Un tale intende aprire un bar. Si fa preparare un progetto dal
geometra, accende il mutuo, trova i muratori, chiama l'idraulico e il
piastrellista, l'arredatore e l'elettricista. Quando il bar è pronto,
rifinito a puntino, lustro e mondo, allora (e solo allora) il barista
può notificare la sua intenzione di aprirlo. Da quel momento il bar
resta chiuso agli avventori per 45 giorni, a disposizione di un'ASL che
verrà oppure non verrà, a sua discrezione, aleatoriamente.
Un altro esempio. Un tale acquista il camion furgonato isotermico per
trasportare carne. Si procura la vidimazione ATP, lo immatricola,
stipula l'assicurazione; quando tutto è in regola, inoltra la sua DIA.
Da quel momento tiene il camion lì sul piazzale, per 45 giorni,
inoperoso, a poltrire.
Un terzo esempio. La ProLoco di Bugnins vuole organizzare per la
Madonna di Agosto la sagra del pandispagna. I volontari costruiscono
nella piazza di Bugnins i baracchini e la pedana del ballo liscio,
preparano le griglie, allacciano l'acqua potabile e la corrente
elettrica. A questo punto, notificano. Ma è soltanto dopo 45 giorni di
occupazione della piazza e di intralcio diurno e notturno al traffico,
che la Pro-Loco può dare avvio alle danze, far sfrigolare le salsicce,
spillare le birre. La sagra dell'Assunta o è pronta per San Pietro (29
giugno) o si fa per San Remigio (primo ottobre).
Naturalmente, si tratta di inezie per i sardanapali italiani, che
nuotano nell'oro - qualche centinaia di migliaia di euro soltanto... Ma
immaginate che si voglia impiantare un prosciuttificio, una fabbrica di
conserve, un caseificio...
C'è qualche superno ministeriale in grado di spiegare se c'è logica in
tutto questo, e quale logica è? e che cosa, e soprattutto chi, si
vuole tutelare con questo marchingegno?
Non la salute, statene certi. Quella si tutela in altro modo, in Europa
e ovunque.
E allora, cosa? Sorge il sospetto che la pubblica amministrazione non
si voglia arrendere al buon senso europeo, e intenda perpetuare sotto
forme nuove (e sadiche) le sue vecchie e stupide pantomime. Infatti, la
«DIA differita» è una dichiarazione soggetta al consenso, muto o
esplicito, della pubblica amministrazione; è un'«autorizzazione
sanitaria» larvata, che ha, gattopardescamente, cambiato nome ma non
natura; e che al cittadino costa non più i 100 euro di diritti
sanitari, ma ben 45 giorni di mancato guadagno.
Molti cervelli statali e regionali si son dati da fare per partorire un
tale obbrobrio. Ma i neuroni davvero connessi erano, purtroppo, rari.
Ne sono uscite queste fanfaluche e baggianate. Né il buon dio né Sabino
Cassese li perdoneranno.
A fronte di simili sesquipedali scemenze, c'è una via d'uscita?
C'è. Le leggi (e a maggior ragione gli «accordi») nazionali in
contrasto con i regolamenti europei, o con le direttive comunitarie
recepite nell'ordinamento nazionale, vanno «disapplicate» - dice la
sentenza 170/1984 della Corte Costituzionale. Non è facoltà del
cittadino abrogarle (ma sarebbe ora passata che i parlamentari si
dessero una mossa); è tuttavia diritto del cittadino fare come se non
ci fossero (tamquam non essent). Nel caso, la discrepanza col
Regolamento Europeo 852/2004 - discrepanza formale e sostanziale - è
palese. Perciò in Friuli stiamo lavorando per applicare il regolamento
europeo (cioè, la notifica) e per disapplicare quel volatico vaniloquio
- l'Accordo Stato Regioni.
6. Ma anche il secondo difetto di cui soffriva il regime autorizzativo
- cioè quello di prevedere obblighi uguali per situazioni anche
abissalmente diverse - è in qualche modo superato. Un prezioso
vademecum intitolato Documento di orientamento sull'applicazione di
talune disposizioni del regolamento CE 852/2004 sull'igiene dei
prodotti alimentari, datato Bruxelles, 21 dicembre 2005 dice a chiare
lettere - sebbene soltanto in via informativa - quello che molti di noi
abbiamo pensato in questi anni, e scritto, e battagliato perché
accadesse.
Musica per le nostre orecchie.
Ascoltate:
«Negli Stati membri, i prodotti alimentari possono essere fabbricati
secondo procedimenti tradizionali che si sono dimostrati sicuri anche
se non sempre sono pienamente conformi a certe prescrizioni tecniche
del regolamento. Il regolamento riconosce la necessità di mantenere
questi metodi di produzione tradizionali che sono espressione della
diversità culturale dell'Europa, e prevede quindi la flessibilità
necessaria per le imprese alimentari»;
e ancora:
«La nuova normativa in materia di igiene alimentare contiene una serie
di prescrizioni che lasciano all'operatore alimentare uno spazio di
discrezionalità... sono formulate come un obiettivo per raggiungere il
quale l'operatore del settore alimentare deve dotarsi dei mezzi
necessari...»;
e ancora:
«La metodologia HACCP è per sua natura flessibile, in quanto si basa su
una serie limitata di principi e di procedure che perseguono
l'obiettivo della sicurezza dei prodotti alimentari, senza imporre alle
imprese alimentari di rispettare regole o di seguire procedure non
pertinenti...»;
e ancora:
«Nel determinare se una prescrizione è necessaria, opportuna, adeguata
o sufficiente per raggiungere gli obiettivi del regolamento, occorre
tenere conto della natura del prodotto alimentare e dell'uso a cui è
destinato»;
e ancora:
«Il regolamento non si applica ai piccoli quantitativi di prodotti
primari forniti direttamente dal produttore al consumatore locale o a
dettaglianti locali che forniscono direttamente il consumatore finale.
In generale, la nozione di "piccoli quantitativi" dovrebbe essere
abbastanza ampia... In generale, le norme nazionali... dovrebbero
consentire il mantenimento delle pratiche in uso, purché garantiscano
il conseguimento degli obbiettivi del regolamento»;
e ancora:
«Esistono diverse possibilità di predisporre... la documentazione
[necessaria]: i manuali di corretta prassi operativa possono contenere
in parte o in tutto la documentazione necessaria; le imprese alimentari
possono decidere di predisporre la documentazione specifica adatta alla
loro situazione...»;